VI CONGRESO POR LA REGIONALIZACIÓN DEL CARIBE COLOMBIANO

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Nota: Canal de Cartagena 

Nota: Telecaribe Cartagena

Algunas Ponencias:

Las mujeres y el conflicto armado en la Región Caribe: Avances desarrollados en el Departamento del Cesar

Por: Angélica Arias Preciado*

“La violencia contra la mujer es quizás la más vergonzosa violación de los derechos humanos. No conoce límites geográficos, culturales o de riquezas. Mientras continúe, no podremos afirmar que hemos realmente avanzado hacia la igualdad, el desarrollo y la paz.”

Kofi Annan.

El presente documento pretende hacer una aproximación a los alcances que tienen para las mujeres en el Cesar la realización de sus derechos a la Verdad, la Justicia y la Reparación Integral, partiendo de la comprensión de los impactos del conflicto armado en sus vidas, sus cuerpos, sus familias y sus liderazgos sociales y políticos; todas estas dimensiones necesarias como puntos de partida para que bajo un enfoque diferencial y territorial se responda a la verdadera magnitud del daño causado a éstas, además de lo que ha significado respecto al freno de sus aportes a los procesos de resistencia y construcción de paz en medio de estos escenarios inciertos.

Se intenta aportar desde el enfoque de Violencias Basadas en Género (VBG)[1] al análisis de tendencias que desde lo local, también hace parte de las realidades a las que el proceso de regionalización en el Caribe Colombiano le corresponde dar respuesta. Este capítulo Cesar sobre las mujeres y el conflicto armado, aunque no es extensible a una mirada Regional, si entrega insumos que permitan desde las particularidades territoriales, convocar reflexiones que probablemente sean recurrentes en otros contextos.

La transición de justicia en Colombia y los estándares de verdad, justicia y Reparación Integral… la necesidad de una visión territorial

Colombia, pese a haberse acogido a los estándares internacionales respecto a los derechos de las víctimas a la Verdad, la Justicia y la Reparación integral, consagrados en la vigente ley 975 de 2005 y 1448 de 2011, en la práctica parecieran observarse prioridades concentradas en el proceso judicial, que a los 8 años de implementación de la ley de Justicia y Paz, corresponde hacerle un análisis de sus avances, pero sobretodo de los retos que se plantean en adelante frente a la necesidad de una armonización con la Ley de Víctimas y Restitución de Tierras que dé respuesta a la magnitud de las violaciones a los DDHH e infracciones al DIH. Sin embargo en la transicionalidad de la justicia que es en sí el marco más amplio donde estas leyes han sido concebidas, éste es tan sólo uno de los aspectos, pues es necesario tener presente que demanda también álgidas transformación sociales, políticas e institucionales, más aún si esta se pretende en medio de confrontaciones armadas en un país de regiones, donde la guerra se ha configurado de acuerdo a las particularidades del territorio.

Esas particularidades que ha  tenido el conflicto armado en el Cesar estrechamente relacionada a la historia de la “gran hacienda”, permite comprender entre otros factores la vocación, ocurrencia y permanencia que instaló y legitimó imaginarios y prácticas de violencia, al punto de permear casi todas las estructuras sociales, secuestrar el ejercicio de la política e incluso poner a su servicio el funcionamiento institucional, amén si se tiene en cuenta que esto ocurrió preponderantemente en zonas donde el Estado de Derecho ni siquiera se había inaugurado. Por lo tanto, al hacer una aproximación a las Violencias Basadas en Género (VBG) especialmente cometidas contra las mujeres por parte de los grupos armados, es necesario ponerlas a contraluz de un departamento donde la masculinidad ha puesto su acento en el uso de la fuerza y las armas, sobre la base de que las mujeres como lo anuncia la canción vallenata son el centro de elogios, pero también de desprecios, que permiten interpretarlas en medio de esa dicotomía amor-odio, como objetos de propiedad, lejos de reconocimientgo como sujetas de derechos y ciudadanas activas. Un ejemplo de ello son dos emblemáticas canciones vallenatas:

Y si acaso no regreso por la tarde
Volveré al siguiente día en la mañanita (bis)
Si me encuentro alguna amiga
Que me brinde su cariño
Yo le digo que la quiero
Pero no es con toda el alma
Solamente yo le presto
el corazón por un ratico
Todos eso son amores pasajeros
y a mi casa vuelvo siempre completico.

Negra no me celes tanto
Déjame gozar la vida (bis)
Tu conmigo vives resentida
Pero yo te alegro con mi canto.

(Canción Vallenata “La Celosa” de Rafael Escalona)

“Pero te dejé, te dejé, te dejé, te dejé
por mala, por loca, porque no le diste valor al amor que te di.
Te dejé, te dejé por mala, por loca,
porque un solo hombre no alcanza pa' tu corazón”

(Canción vallenata “Te dejé” interpretada por Piter Manjarrez)

Por lo anterior, los intentos de comprender las formas en la que las mujeres han sido y desafortunadamente aún son afectadas por ocasión del conflicto armado en el Cesar, requiere hacerlo bajo la premisa de que la guerra las golpea, pero las golpea distinto debido a su condición de mujeres, en el marco de las concepciones que de éstas se tiene en un territorio, de manera que pretender reconocerlo, corresponde hacerlo en el proceso transicional alrededor de tres preguntas claves:

¿Qué tanta Verdad se ha dado para las mujeres en el departamento del Cesar?

¿Ha operado la justicia a favor de las mujeres en el proceso transicional en el Cesar?

¿Son diferenciales e integrales para las mujeres las medidas adoptadas para la reparación a las formas en que éstas han sido afectadas?

Respecto al primer interrogante se podrá en primer lugar afirmar que no ha sido igual para el derecho a la Verdad, pues en el país crecen los interrogantes aún sin respuesta, corriendo el riesgo de reducirse a las verdades judiciales, que si bien aportan y develan sobre el conflicto, aún faltan voces. En el caso de las mujeres, algunas organizaciones en el país han reiterado que sin Verdad, no habrá Reconciliación, e incluso como ocurre en el caso de de las hermanas, madres y esposas de los funcionarios del CTI desaparecidos en el 2000 en el Cesar, quienes manifiestan que lo primero a ahondar es en la verdad.

Para comenzar a dilucidar al respecto, invocaré dos acepciones sobre ésta: la Verdad Jurídica y la Vedad histórica. De la primera, es la que en el marco de la ley 975 del 2005, permite el esclarecimiento de los delitos cometidos por los grupos armados al margen de la ley, es decir el establecimiento de lo qué ocurrió, las razones por las qué ocurrieron los hechos y sobre todo las responsabilidades de quienes los cometieron. Para ésta se contemplan la información entregada por las víctimas, las versiones de los postulados y lo que la Fiscalía logra para cada caso aportar a través de sus investigaciones; sin embargo la poca participación de las víctimas, dejan entrever las asimetrías entre éstas y los postulados, a riesgo de oficializar verdades a medias. De la Verdad Histórica, tiene implicaciones en la reconstrucción de la Memoria, en su carácter político donde se dirime que versión debe prevalecer en función del futuro que se quiere construir, ante lo cual es precario el acceso en condiciones de igualdad a la escena donde se aportan a esa construcción, tal y como ocurre con las víctimas y especialmente con las mujeres entre otros grupos, por  lo tanto como afirma Tatiana Rincón Covelli,  “es una verdad que se establece y legitima desde el punto de vista de las víctimas” y la sociedad, pues existe un vínculo indisoluble entre memoria y construcción democrática,  el cual parte de los procesos de Autorreconocimiento como actores relevantes.

Para adentrarnos a explorar sobre el impacto diferencial del conflicto en las mujeres del Cesar, debemos echar un vistazo en lo acontecido en todo el territorio nacional. Un estudio realizado por la Defensoría del Pueblo a nivel nacional en el 2009, revela como  El 70% de las denuncias por violación a los DDHH en medio del conflicto armado son presentadas por mujeres, de las 179.990 denuncias reportadas hasta diciembre del 2008; sólo 28.644, es decir el 16% se refieren a actos punibles contra las mujeres, y entres estas apenas 164 (0,1%) son referidas a delitos sexuales.

Las formas de Violencias Basadas en Género – VBG cometidas contra las mujeres por los actores armados en el Cesar corresponden a las problemáticas más difícil de abordar, ya que de los 21. 473 Casos reportados hasta el 2010 ante la Unidad para la Justicia y la Paz de la Fiscalía General, aproximadamente 15.031 hechos fueron denunciados por mujeres, aunque sólo 2.854 correspondan a delitos contra ellas, e incluso únicamente 26 sean referidas a VBG, demostrando cómo el silencio de sus propias afectaciones quedan supeditadas a otros hechos, en medio de una estructura de restricciones que dejan al asomo la punta del Iceberg de un fenómeno que hace más compleja la trasversalización de un enfoque apropiado para su abordaje dentro del proceso de Justicia transicional.

Es por ello que en el Cesar: La tesis reiterada en los estudios sobre mujeres y conflictos en el mundo de como “La discriminación y violencia contra las mujeres se profundiza en épocas de Guerra”, desafortunadamente en el departamento del Cesar, tuvo su más copiosa reafirmación. Al respecto el acompañamiento realizado a mujeres víctimas del conflicto ha permitido identificar y documentar 83 casos, de los cuales el 59% corresponden a Acceso Carnal Violento (Múltiple); Acoso sexual: 13%; Mutilación sexual: 13%; Esclavitud sexual 2%; dejando como consecuencia a nivel de la SSR de las mujeres situaciones como: Embarazos/abortos 17%; Infertilidad 4%, disfunción sexual 59% y ETS – Cáncer Cervical 6%, así como en la vida familiar y social una fuerte estigmatización y culpabilización que las aísla, acallándolas e incluso se asocia con un aumento en la violencia conyugal. Además se pudo establecer que muchas de esas violaciones sexuales ocurrieron como medio para obtener información, coerción e intimidación a las poblaciones caso de  la masacre del corregimiento de Santa Cecilia, en el municipio de Astrea, e incluso como venganza o agresión contra los hombres, lo cual ratifica que el cuerpo de la mujer es tomado como campo de batalla entre los actores armados.

Igualmente se han identificado algunas tendencias de la violencia sistemática contra las mujeres en algunas zonas del departamento, entre ellas, el incremento de las redes de prostitución en el corredor minero, bajo la denominación de las “tocallantas” (Bosconia, Copey, Codazzi, La Jagua de Ibirico y Aguachica), situación que se hizo visible sólo hasta el 2009 cuando fue abordado en la Asamblea departamental como una problemática contra las adolescentes y sin ninguna conexidad con los grupos armados; otra tendencia reconocida es la del corregimiento de Minas de Iracal en el municipio de Pueblo Bello, donde uno de los comandantes, alias “Fercho” tomaba y dejaba a las mujeres a su antojo, y obligaba a desplazar a quienes se resistieran a su acoso; así mismo ocurrió en el municipio de Pailitas y en Valledupar, donde confinaban a mujeres que bajo presión o algunas de ella bajo el mal llamado “prepago” para fiestas que duraban varios días. 

Pero no sería posible avanzar significativamente en cuanto a la verdad si ir más allá de los casos que aparentemente aislados, son meras estadísticas individuales y fragmentadas; es necesario pues que este análisis sobre las Verdades que asuma su carácter social e histórico, debido a que el conflicto en Colombia y principalmente en el Cesar, alteró el proyecto de sociedad y especialmente el rumbo de los colectivos, casos por ejemplo de los periodistas, la UPC, los sindicalistas, con los movimiento de juventudes y para el caso que nos ocupa, el movimiento social y político de mujeres en el departamento.

Para adentrarnos en este punto, debemos retomar lo que fue la participación de la mujer en algunos escenarios públicos. Un estudio de la UPC, en el año 2007, sobre “La vida social, política y económica de las mujeres en el Cesar entre los años 70´s y 90´s, demuestra como existía una importante presencia de las mujeres en espacios de poder y toma decisiones; ubicando en la historia a tres mujeres en cargos de Gobernadoras designadas a María Inés Castro de Ariza en 1981, Paulina mejía de Castro; y Carmen García Vargas. En 1976 con la máxima votación fue escogida para el concejo de Valledupar Nelly Castro de Pupo, María Clara Quintero entre 1981 y 1982 fue asignada como alcaldesa de Valledupar) sin embargo se hace mención que esa participación era derivada de los parentescos a las familias más importantes del departamento, y por lo tanto estaba instrumentalizada y no era representativa de los intereses de las mujeres. Esto parece cambiar durante el decenio (1985 – 1995) de preparación para el encuentro de Bejín en 1995, donde tanto el gobierno nacional como el departamental invirtió fuertemente en capacitación y apoyo a la organización de las mujeres, quienes ya desde sectores sociales, comienzan a incluir la perspectiva de equidad de género en los escenarios sociales y políticos, de manera que se impulsa desde el SENA en 1886 UNIMUJER, para el apoyo e impuso económico de las mujeres.

Un primer resultado es como en los primeros años de los 90´s se gesta la década de oro de la participación representativa de las mujeres en el Cesar, pues entre otras se crea la escuela de liderazgo de mujeres (1992 – 2000), lo que permite el crecimiento del movimiento social y político de mujeres, y también se crean espacios para la deliberación de la política pública de las mujeres, como fue la Oficina departamental para la Mujer con voz y voto en la estructura estatal y en el municipio  la coordinación para los asuntos de las mujeres.

No obstante, y una vez más el sentido patriarcal que asumen los conflictos armados atentó contra este importante avance en la vindicación de los derechos de las mujeres en el Cesar, pues con la presencia y dominio de los distintos grupos armados, se inició una persecución selectiva de las más importantes lideresas, quienes en su mayoría fueron amenazadas, secuestradas y presionadas a abandonar sus procesos, dejando como resultado el exilio de algunas de éstas importantes mujeres como Imelda Daza (fue concejala y primera presidenta de esta corporación en 1982, cofundadora de la UPC y actualmente exiliada en Suiza, continúa llenando de sus palabras en una columna de un diario local), Sonia Moscote (exiliada en Canadá), Esther Cristina Canales (exiliada en Estados Unidos y dedicada a la librería), Ingrid, milena y Elizabeth García (hermanas exiliadas en Canadá, y quienes desde ASMUSIC hicieran parte de la Red de Mujeres del Caribe), Gala Pimienta (exiliada en Canadá). Por otra parte algunas mujeres frente a las amenazas, desistieron de sus propuestas políticas, tal es el caso de Juanita Ramírez, quien a pesar de quedarse en el Cesar, abandonó su candidatura a la Cámara, de igual manera que Amparo Jiménez, periodista de 37 años quien no corrió con la misma suerte y fue asesinada el 11 de agosto de 1998, después de recibir amenazas contra su vida debido a la labor periodista que realizaba en tiempos en que ya se empezaba a restringir la libre expresión y en especial la labor destacada de mujeres como ésta, o el homicidio de la entonces candidata a la alcaldía de San Alberto Aída Cecilia Lasso, asesinato el 21 de junio de 2000 que junto al de su hija quien la acompañaba representó un acto de terror que le permitió al entonces comandante de las AUC Juan Francisco Prada poner alcalde y en consecuencia el dominio en esa región.

Son todas ellas, pioneras de un movimiento que fue cofundador de la Red de mujeres del Caribe para el año 1994. La mayor afectación por lo tanto ha sido la desaparición de ese movimiento y el freno a ese auge en las posibilidades de las mujeres como actoras políticas y social en el Cesar, y lo más lamentable aún ha sido la invisibilidad de este fenómeno y la indiferencia de la sociedad cesarense frente al truncamiento de uno de los más claros procesos democráticos.

“Lo que le sucedió a cada una de las mujeres del Cesar, no fue a una sola persona, no fue a una sola mujer, fue el truncamiento a un liderazgo de un Cesar que prometía ser más Incluyente y democrático”

Juanita Ramírez

Respecto al segundo interrogante sobre si ¿Ha operado la justicia a favor de las mujeres en el proceso transicional en el Cesar?, al ponderar las verdades aún desconocidas es preciso que a realidades complejas, complejos son sus abordajes, pues esto es el imperativo que frente a lo ocurrido a las mujeres en el Cesar, el proceso de Justicia Transicional tiene entre sus mayores retos, dimensionar la magnitud de la deuda que deberá ser atendida, enfrentando para ello por un lado la discriminación histórica hacia la mujer, pero además ahora la sistematicidad de la violencia contra estas y exclusión que se sigue manteniendo al movimiento de las mujeres como colectivo.

Por lo tanto no es posible que el proceso de Justicia Transicional se entienda jurídicamente exegético, sino que debe comprenderse en su dimensión amplia de transformaciones sociales y políticas, donde las mujeres sean las protagonistas de los procesos de restablecimiento de sus derechos y sobre todo en cuanto a las posibilidades de aportar a la construcción de paz (Resolución 1325 del 2000, de las Naciones Unidas).

Al respecto, se ha avanzado en el Cesar en la construcción de un protocolo de atención y acompañamiento a las mujeres que fueron víctimas de VBG por el conflicto armado, de manera que la Unidad para la Justicia y la Paz de la Fiscalía, lo ha incorporado favoreciendo el acceso a la justicia de las mujeres. Actualmente ante la Unidad Nacional para la Justicia y la Paz de la Fiscalía están registrados 26 casos de violencias basadas en Género – VBG, de las cuales 7 han sido radicadas para imputación al Bloque Juan Andrés Álvarez.

Por otro lado, varias instituciones desde el año 2009, han venido juntando sus esfuerzos, de manera que para ese año, y como impulso al 8 de Marzo, día Internacional de los Derechos de las Mujeres, han venido realizando un sinnúmero de actividades, con el fin no solo de hacer  trasversal la perspectiva de género al Proceso transicional, sino que ha sido el marco que pretende promover la formulación de la política pública para las mujeres. Frente a ello, se conformó un grupo de mujer y género; donde convergen mujeres diversas de las instituciones públicas, y sectores indígenas, afrodescendientes, víctimas, organizaciones sociales, entre otros, lo que significa empezar por hacer visible y articular el trabajo de hormiga que actualmente realizan las mujeres, con miras a una inclusión efectiva de más de la mitad de su población del departamento. De igual manera se reconoce el reimpulso de los movimientos de mujeres que para el Cesar entre muchas otras maneras se expresan en 5 redes de Mujeres: Red de Mujeres Comunales, Red de Voceros y Voceras de la Campaña Párala Ya nada justifica las violencias contra las mujeres, La red de Mujeres del Sur del Cesar, la Red de Mujeres Indígenas SEYMAKAN y la Red de Mujeres del Caribe – nodo Cesar.

¿Son diferenciales e integrales para las mujeres las medidas adoptadas para la reparación a las formas en que éstas han sido afectadas?

En cuanto al derecho a la Reparación integral en el marco del proceso de Justicia y Paz se observa una dilación de respuestas quienes aún no comprenden ni logran ubicarse activamente para su realización en las etapas procesales ante el tribunal, así como se desvirtúan bajo los criterios de la Reparación por Vía Administrativa, focalizada exclusivamente hasta el momento en las medidas indemnizatorias, que generan una asociación de éste como meta y expectativa de respuesta no sólo a los daños sino a sus condiciones de vulnerabilidad histórica, que toma para sus efectos matices de urgencia y lo polarizan como exitoso o fracaso, perdiendo su visión de proceso participativo e integral. 

En Colombia, en ocho años de vigencia de la Ley de Justicia y Paz, tan sólo se han proferido 13 sentencias, sin que ninguna de ellas haga referencia a delitos de género, en especial sobre hechos ocurridos en la Región Caribe.

Al respecto de la regionalización en el Caribe: reflexiones finales, aunque no conclusivas

Conocedora de las complejidades del proceso de Justicia y Paz y sus posibles modificaciones, además de los nuevos marcos normativos , y de los alcances para las víctimas y el conjunto de la sociedad cesarense respecto a ésta asunto, la CNRR ha proyectado para el 2011 la continuidad de los procesos adelantados hasta el momento, de manera que los 11 casos que se encuentran en etapa de investigación y esclarecimiento judicial por parte de la Fiscalía tengan el soporte temático y técnico, dentro de lo que se contempla la reconstrucción del contexto del conflicto ocurrido en el departamento, que recoja los hechos conocidos hasta ahora, además de las dinámicas y modos de operación de los actores armados en todo el territorio, de manera que facilite un mapeo de los hechos y conexidad entre ellos, que sustenten la ocasión de éstos delitos o intente descifrar zonas donde posiblemente hayan indicios de su ocurrencia. Complementariamente se hace necesario seguir estructurando una defensa técnica para las víctimas  que recoja los lineamientos y recomendaciones para el pleito desde las particularidades que así lo demandan, y por último, las víctimas de VSBG requieren trasversalmente un acompañamiento psicosocial que propicie condiciones para una recuperación de sus afectaciones (personales y familiares); además de su participación y empoderamiento como sujetas de derechos para la exigibilidad a la Verdad, la Justicia, la Reparación y las Garantías de No Repetición. 

Es por lo tanto menester agotar todos los esfuerzos posibles para que se logre el máximo en la garantía de los derechos a las víctimas de VSBG, evitando su inminente impunidad dadas las actuales condiciones, pues en la medida que el Cesar plasme en su historia la responsabilización de los perpetradores de éstos hechos y apunte a la recuperación integral de las afectaciones de sus víctimas, será posible comenzar a romper verdaderamente los vetos de la exclusión y específicamente las ocasionadas por razones de género.

“Lo que nos sucedió ha sido duro, pero más duras hemos sido las mujeres que hemos sobrevivido”

           

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X Conferencia Internacional de Estudios del Caribe, Cartagena

Panel: El Caribe colombiano: articulación con el Gran Caribe y nuevos actores en los proyectos de regionalización del siglo XXI

26 DE JULIO DE 2011

PONENTE: ANGELA RODRIGUEZ

PONENCIA

TÍTULO: EL CARIBE RURAL COLOMBIANO EN LA REGIONALIZACIÓN DEL SIGLO XXI

Resumen: Con la LOOT  aprobada  por el Congreso no se recuperó siquiera   el arreglo de región administrativa y de planificación  que existió con el CORPES C.A porque esencialmente  no es de interés en el actual contexto de cambio del modelo de acumulación y de   apertura económica. El PLAN DE DESARROLLO REGIONAL DEL CARIBE COLOMBIANO  2011-2014  propuesto por quienes lideran la iniciativa de Región Caribe Ya,   es funcional a la apertura económica  e intereses transnacionales, por lo cual  trata lo rural solo como sector agropecuario y extractivo, no aborda los impactos de la violencia política y del desplazamiento forzado, como tampoco la magnitud del deterioro ambiental de la región, con lo cual  no sólo  es  excluyente de las  sociedades campesinas, artesanas y étnicas sino que  se configura la proyección a largo plazo de un una situación de desigualdad y discriminación con esta población rural. 

Ponente. Ángela María Rodríguez, de Montería, Córdoba, Directiva de la Corporación Taller Prodesal,  gestora del Grupo Caribe Rural y miembro de la Junta Directiva del Instituto Cooperativo Interamericano” ICI”  de Panamá. Licenciada en Educación, Especialista en Investigación Social y Magister en Desarrollo Rural. Durante 23 años se ha desempeñado como  consultora en desarrollo social y como investigadora social en el campo de los estudios de casos y de la sistematización de experiencias.

CONSIDERACIONES ACERCA DE LA  RECIENTE INICIATIVA  POR LA AUTONOMIA REGIONAL.

En el periodo electoral de la pasada campaña presidencial en Colombia el entonces candidato del partido de la U y  ahora presidente electo, Juan Manuel Santos,   manifestó “Queremos impulsar la ley Orgánica de Ordenamiento Territorial con el apoyo de nuestra constitución y de las leyes. Creemos firmemente que el desarrollo debe ser Regional, no por departamentos; por eso siempre hemos estado de acuerdo con el planteamiento del Doctor Adolfo Meisel del fondo de Compensación, que permitirá el desarrollo Regional”

Un año más tarde y después de muchos esfuerzos de incidencia y de varios eventos de concertación, la Ley Orgánica de Ordenamiento Territorial  (LOOT) que aprueba el Congreso de la República dista mucho de las expectativas del grupo Compromiso Caribe que en esta ocasión, después de otros fallidos  intentos llevados a cabo en el siglo pasado,  lideró la iniciativa por la autonomía regional contando de antemano con dos hechos potencialmente favorables:

• • La Constitución Colombiana de 1991, que en el artículo 286  además de los municipios y departamentos enumera los resguardos indígenas y los distritos como entes territoriales y en su segundo párrafo establece que lo serán también las regiones y provincias que como tales  se constituyan  en los términos  de la Ley.  En el artículo 306 establece que las regiones en una primera etapa se constituyen con la integración de dos o más departamentos en Regiones Administrativas y de Planificación – RAP, luego de lo cual y en un proceso pueden en una segunda etapa (artículo 307) convertirse el RET – Región como ente Territorial.
• • La iniciativa de la consulta  Región Caribe Ya, con el lema: ayúdanos a cambiar la historia exige el Tarjetón Caribe y vota por el SÍ a la Región, que logró  una significativa votación el 14 de marzo de 2010.

Veinte años después de promulgada la Constitución de 1991  y producto de la persistencia de un sector de políticos  y de intelectuales  de la Costa Caribe colombiana, se reglamentan  los artículos que por incidencia costeña  fueron introducidos en la Constitución para contar con   la normativa  que permitiría hacer posible el anhelo Caribe de la autonomía regional, no obstante el proyecto de LOOT aprobado por el Congreso trata esencialmente de  las  RAP a las que el gobierno en su proyecto denominó Región de Planificación y Gestión,  y no crea posibilidades para que estas se conviertan en RET – Región como ente Territorial dado se argumentó que esta Ley es un primer paso para establecer las bases del ordenamiento territorial en Colombia pues en los términos en que fue planteado en la Constitución solo serán posibles de manera progresiva y paulatina.

Las reacciones al respecto son similares a las planteadas por Lerma: “Los cambios introducidos al proyecto no satisfacen los intereses regionales frente a la expectativa de una ley robusta que pusiera las bases de la descentralización, y de mayores niveles de autonomía. Para los líderes de la Región Caribe éste proyecto es un irrespeto a los dos millones quinientos mil ciudadanos que apoyaron el Voto Caribe y al decir de algunos es un canto a la bandera que no transforma nada, que mantiene el centralismo y les impide a las regiones aprovechar sus ventajas para el desarrollo (…)  el cambio de Región Administrativa de Planificación, por el de Región de Planeación y Gestión, abre un nuevo debate dado que la Constitución Política habla de la primera y la segunda es invento de los legisladores ponentes que, como ya anunciaron, responde al espíritu de lo que quiere el Gobierno, que parece superar el mandato de los constituyentes, grave situación que va más allá de las denominaciones y que implica el choque de los intereses centralistas frente a las regiones y que contribuye a dilatar la discusión sobre la Regiones Entidades Territoriales, sobre el desarrollo regional y la autonomía territorial”

Quienes impulsaron la concertación con el gobierno nacional en la Costa Caribe colombiana han anunciado que insistirán y contemplan la posibilidad de llevar al plano nacional la iniciativa   del voto por una Colombia Regional para buscar el apoyo ciudadano a las RET.

Es pertinente anotar que la LOOT aprobada establece las Zonas de Inversión Especial (ZIE), que serán  creadas por una sola vez mediante decreto expedido por el Gobierno Nacional y  serán  receptoras del Fondo de Compensación Regional que financiaría  los proyectos para superar la pobreza   en las mismas  (ZIE) y  mejorar las condiciones de vida de sus habitantes, bajo el supuesto de superar las   condiciones de desequilibrio en el desarrollo económico y social entre las regiones de planeación y gestión y  entre los distintos entes territoriales del país.

Y este es el asunto relevante de la discusión  sobre una ley de ordenamiento territorial,  que se trata del instrumento normativo  esencial para,  en una determinada unidad espaciotemporal,  organizar el territorio y los recursos en función del desarrollo económico y social y ello implica necesariamente, un ordenamiento  funcional al actual modelo de acumulación de capital, que es trasnacional,  y a los intereses  particulares de quienes realizan dicha acumulación y son sus   principales beneficiarios: las transnacionales y los inversionistas nacionales, localizados en las principales ciudades de occidente, de China, de la India, de Brasil y en el caso de Colombia principalmente en Bogotá, Cali y  Medellín. 

De tal manera que la ocupación física del territorio colombiano resultante  de la actividad humana de épocas anteriores y de lo que aún  existe y/o se conserva  de selvas y de recursos naturales,  viene siendo sistemáticamente ordenada  de facto y por normas sectoriales desde la apertura económica a principios de los 90, por lo cual resultaba conveniente en estos 20 años no haber reglamentado mediante una LOOT los artículos de la Constitución ya mencionados.  

Aunque políticamente pueda ser  válido, es ingenuo considerar que el  ordenamiento territorial en esta época  de capitalismo global y de crisis del industrialismo y de la modernidad, propugne por  una organización político administrativa de los estados nacionales para gobernar las diversas territorialidades surgidas de la evolución  del modelo nacional de acumulación   y dar cuenta de un ideario regional sobre  Colombia como una sociedad económica y socialmente justa al tiempo que  ambientalmente sostenible y político – administrativamente descentralizada.

No obstante lo anterior, la iniciativa de Compromiso Caribe propone para el 2014 un plan regional que  al amparo de la aprobación de la LOOT  se oriente a “solucionar la situación de marginación y empobrecimiento evidente en que se encuentra la Región Caribe, para poder construir un modelo de desarrollo humano integral, en armonía con el medio ambiente y la geografía, que permita avanzar en el cumplimiento de los Objetivos del Milenio”

Este plan tiene como uno de sus supuestos: “La combinación de riquezas naturales y humanas, historia, diversidad cultural y posición geográfica, deberán asegurar condiciones de vida dignas a la población del Caribe colombiano, para lograr sustantivos aportes sociales, económicos y políticos para nuestro desarrollo humano en particular y de la nación en lo general”

En general los documentos y propuestas que tanto el Grupo Compromiso Caribe como el Grupo Evolución Caribe  tienen este supuesto y de manera respectiva plantean como fundamento el desarrollo humano y  el desarrollo centrado en la gente pero mientras estos grupos producen sus propuestas, que son desconocidas para la mayoría de habitantes de la región (estudiantes, docentes, redes de profesionales e investigadores, campesinos –as, mujeres populares, grupos étnicos, etc.), mediante otras formas, algunas normativas y otras  de facto, se ha venido implementado un  sistemático ordenamiento territorial en la región que implican la configuración de poderes por encima y por fuera de los entes territoriales, de lo cual  se hace poca referencia en los estudios y propuestas de estos grupos.

EL  ORDENAMIENTO TERRITORIAL DE LA REGION CARIBE EN LOS ULTIMOS 20 AÑOS, POR FUERA DE TODO PROYECTO AUTONOMICO DE LA REGION.

Un nuevo  ordenamiento territorial, entendido como  medio para orientar y posibilitar una determinada  ocupación -  control del mismo y  la tenencia y los usos de sus recursos naturales,   se ha venido  produciendo  en la región desde mediados de los 80s por varias vías, algunas de las cuales son de facto y al amparo de la violencia armada y del miedo y sometimiento o desplazamiento de la población; no obstante en estos territorios se  acepta este ordenamiento como base para impulsar   el desarrollo, es decir  como instrumento de gestión, planificación, regulación, transformación y ocupación del espacio en función de determinados y no claros o públicos  intereses.

Las principales acciones, dinámicas y actores  que han venido produciendo un ordenamiento del territorio de la región son:

1. 1) La agudización del conflicto armado que desde  mediados de los 80s se configuró en Córdoba y Urabá y se extendió progresivamente al resto de la región poniendo en escena a las llamadas autodefensas o grupos paramilitares que produjeron en su conflicto con las guerrillas y alianzas con el narcotráfico y algunos  sectores de la fuerza pública legitima hechos inimaginables de violencia y  un gran desplazamiento de la población rural y campesina, sobre todo de zonas apetecidas por la calidad  de la tierra,  por la posibilidad de explotación minera y forestal y por sus ventajas para el comercio ilegal de armas y drogas, con lo cual desaparecieron muchos poblados, se usurparon o despojaron  miles de hectáreas dedicadas a la pequeña y mediana agricultura,  se modificó sustancialmente la estadística de la población urbana y rural y  se produjo la ocupación y control armado del territorio por parte de los paramilitares en alianzas con gamonales y políticos que posteriormente serían reconocidos como parapolíticos.

1. 2) La apertura económica de principios de los 90 y sus negativos impactos, aún no superados,  sobre la agricultura comercial, la economía campesina bajo riego, la tenencia de pequeños y medianos agricultores endeudados con los bancos   y las posibilidades agroindustriales de la región.

1. 3) Los llamados megaproyectos tanto hidroeléctricos como de explotación forestal y minera, y también la minería ilegal ligada a los grupos armados fuera de la ley y sus aliados,  que han implicado cambios en la ocupación del territorio y en los  usos del suelo, reubicación y desplazamiento de la población rural y étnica  con significativa afectación de  la tenencia y de  los patrimonios culturales de los pueblos y municipios rurales e impactos ambientales negativos aún poco estudiados en su real magnitud.

1. 4) Los llamados PDP, Planes de Desarrollo y Paz, que se plantearon para ejecutar el componente social del Plan Colombia asegurar   el control del territorio por parte de la fuerza legitima del Estado colombiano e  implantar según Loingsigh,  modelos de producción que prepararan el terreno para los acuerdos de libre comercio garantizando la estabilidad que requiere la inversión del capital transnacional, y que a partir del éxito en el del Magdalena Medio se extendieron para zonas claves del país y en  el caso la Costa Caribe se pasó del PDP de los Montes de María al del Canal del Dique, al de Córdoba y Urabá, al de la Mojana y  al del Cesar como una estrategia de ordenamiento e inversión territorial regulada por el gobierno y las instituciones del orden nacional y que frente a los entes territoriales actúan como unos para - estados a cargo de operadores de USAID y de Fundaciones conformadas  por la iglesia católica y sector privado que manejan grandes recursos del Estado y de la cooperación internacional sin un efectivo reconocimiento de las competencias de los entes territoriales y de las CAR.

1. 5) La integración de la Unión Europea  a los PDP mediante los llamados Laboratorios de Paz que en el caso de la Costa Caribe hace particular referencia al Tercer Laboratorio como aporte europeo al PDP de Montes de María, sobre lo cual Loingsigh plantea que  “Si miramos los proyectos de la UE vemos que hay una continuidad entre el Plan Colombia y los Laboratorios de Paz, pues se apuesta por el mismo modelo de desarrollo agrícola. En el Magdalena Medio la UE promociona los monocultivos de palma africana, caucho y cacao tal como lo hizo el Plan Colombia y además en las mismas zonas. Uno empalma con el otro y no podría ser distinto pues la agencia que utiliza la UE para implementar sus proyectos es la misma agencia que hizo las veces para Plan Colombia, el Banco Mundial y USAID (Agencia de EE UU para el Desarrollo Internacional, hoy en día “desarrollando” a Irak).

El Programa de Desarrollo y Paz del Magdalena Medio (PDPMM) es el mayor gestor de fondos internacionales en esta región del país, lo cual le da un inmenso poderío político y económico y es la contraparte natural de la UE por su experiencia, capacidad y, no menos importante, su apuesta ideológica de llevar a las comunidades campesinas a jugar dentro de la apertura económica y no en contra de esa misma”

Los  PDP   se implementan como una    “nueva opción cuya importancia radica en cuatro aspectos fundamentales: primero, tienen una cobertura geográfica relativamente extensa, donde se cobijan dinámicas amplias del conflicto, que van más allá de expresiones puntuales de la violencia; segundo, realizan un trabajo de tipo integral, con pretensiones de un impacto no sólo social y humanitario, sino también en términos económicos; tercero, en cierta forma pueden considerarse programas tipo “sombrilla” o articuladores, ya que en su interior suelen desarrollarse muchos de los programas como los de alianzas o los de convivencia, referidos anteriormente; y cuarto, se han multiplicado aceleradamente, al punto de tenerse hoy en día 14 programas en más de 360 municipios de 23 departamentos del país”, lo cual es una constatación del papel que juegan en el ordenamiento del territorio y en orientar la inversión pública en función de intereses por fuera de la región Caribe y en detrimento de su soberanía alimentaria y de las posibilidades de una visión de desarrollo para sí con autonomía territorial.

Los PDP y  los laboratorios de paz son parte esencial del Plan Nacional de Consolidación que imbrica la seguridad con el desarrollo en 15 zonas del país, que abarcan el territorio de 100 municipios de los departamentos de Nariño, Cauca, Valle del Cauca, Chocó, Antioquia, Córdoba, Bolívar, Sucre, Cesar, La Guajira, Magdalena, Norte de Santander, Arauca, Meta, Caquetá, Putumayo y Tolima. Estas zonas están ubicadas en las regiones del Nudo de Paramillo, Catatumbo, Montes de María, Sierra Nevada de Santa Marta, Cordillera Central, el Pacífico y la zona occidental de la Amazonía.

El marco de las  decisiones y operación del Plan de Consolidación acerca de los planes, estrategias y altas  inversiones para estas zonas se hace  mediante los Centro de Coordinación de Acción Integral, CCAI, que garantizan el proceso de planeación conjunta entre entidades civiles, de policía y militares del Estado Colombiano los cuales  reafirman la acción altamente centralizada en el nivel nacional  y debilitan profundamente el nivel territorial del Estado,  limitando  las posibilidades de las RAP, por lo cual se reducen solo a regiones de planificación y gestión RPG, cuya acción entrarán en vigor cuando la tarea del Plan de Consolidación esté asegurada y solo les quede a los gobiernos territoriales  competir por los recursos del Fondo de Compensación  Territorial y Desarrollo Regional y aliarse para ello. 

LA INVISIBILIZACIÓN DE LO RURAL Y DEL CAMPESINADO EN LA PROPUESTA DE REGIÓN AUTONOMA

Es en este contexto  de ordenamiento antes referido en el que resulta sorprendente que quienes  en la actualidad han venido liderando la iniciativa por la autonomía de la región Caribe no lo  incluyan en sus análisis  sobre todo cuando en la práctica ha debilitado la posibilidad de un ordenamiento y desarrollo regional que favorezca la costeñidad y a  los costeños que habitan el territorio desde las perspectivas del desarrollo humano y sostenible que proponen para la región.

Pero es en este contexto en el que resulta explicable que la propuesta  BASES PARA EL PLAN DE DESARROLLO REGIONAL, el tema del desplazamiento forzado, del despojo de tierras,  de la reparación de las víctimas, de los impactos del conflicto armado interno y de la parapolítica en la región y de manera particular en el territorio rural de la misma no sean tratados como determinantes del ordenamiento y del desarrollo regional, mientras que proponen en el  programa de fomento agrícola y pecuario, que  consideran  la base no solo para el repunte de la economía de la región sino también para el mejoramiento de las condiciones de vida de la población rural y para el mejoramiento de la nutrición en la región,  lo mismo que en general se plantea desde los PDP y el Tercer Laboratorio respecto de la producción agrícola y del campesinado:    

• • “Fortalecimiento de las Apuestas Productivas Regionales identificadas por la Región: palma, cacao, mango, melón, plátano, madera, carne y productos lácteos. Con énfasis en el fortalecimiento de un modelo empresarial campesino donde grandes y pequeños tengan una oportunidad. (Alianzas productivas, ICR y otros mecanismos).
• • Fortalecimiento de las Apuestas Productivas Regionales emergentes: caucho, ajonjolí, ñame, tabaco rubio, limón, maracuyá,  apicultura y acuicultura. Con énfasis en el fortalecimiento de un modelo empresarial campesino donde grandes y pequeños tengan una oportunidad. (Alianzas productivas, ICR y otros mecanismos).
• • Promoción de cultivos tradicionales alimenticios con nuevas tecnologías de siembra y transformación y fortalecimiento de la cadena de comercialización: yuca, aguacate, hortalizas   Con énfasis en el fortalecimiento de un modelo empresarial campesino donde grandes y pequeños tengan una oportunidad. (Alianzas productivas, ICR y otros mecanismos).
• • Establecimiento de nuevos centros de investigación y desarrollo tecnológico para la investigación científica y la innovación en el sector agropecuario con énfasis en las apuestas productivas (carbón, cacao, ganadería).Incremento de la investigación científica y la innovación para el sector agropecuario”

Lo cual no considera para nada, entre otros aspectos,   que el campesino no desarrolla sus proyectos productivos  en las mismas condiciones que el gran propietario o las empresas multinacionales, pues recibe menos crédito y menos subvenciones del Estado, sobre todo cuando las exenciones tributarias se hacen para los monocultivos tropicales como la  palma, el caucho, el  cacao y otros  que son de interés para la agroindustria internacional y no para los que son determinantes   para la seguridad alimentaria colombiana y de los cuales se ocupa el campesinado.  

Como tampoco lo que señala Loingsigh,   “En los proyectos de la UE, Plan Colombia etc. con un cultivo líder como la palma africana también se ve el desequilibrio en el reparto de créditos. Entre 1999 y 2003 el pequeño productor de palma africana (incluyendo a las Alianzas Estratégicas) recibió el 26,5% de todos los créditos aprobados por FINAGRO. Sin embargo apenas recibe el 0,1% de los créditos aprobados por FINAGRO para el sostenimiento de los cultivos de palma!9 Se meten al trabajo y luego de eso reciben casi nada en créditos o subvenciones. Si el campesino recibiera el 94% del dinero de FINAGRO y no el 6% y si ellos fueran los que gozaran de exenciones tributarias, el campesinado podría satisfacer sus necesidades. Hablar de la ineficiencia de uno y la eficiencia del otro cuando el grande es subvencionado por el pobre es una postura ideológica neoliberal sin fundamento en la realidad, además de cínica (…)

(…) En el mejor de los casos es ingenuo pensar en el control campesino sobre la cadena de producción. No hay posibilidad alguna de que los campesinos logren un control sobre otros eslabones de la cadena de producción. Sólo hace falta mirar la producción de café. Colombia se encuentra entre los primeros tres productores del mundo en términos de volumen y valor. Sin embargo, Alemania produce más café tostado que Colombia. De hecho Colombia realmente no figura como exportador de café tostado, ocupa el puesto número 43 en términos mundiales. Esta situación se debe a la misma naturaleza de la economía colombiana como productor de materia prima. Si después de más de cien años de cultivo de café en Colombia ni los campesinos ni los grandes terratenientes han logrado un control significativo sobre la producción y exportación de café tostado, ¿qué posibilidad existe de que lo hagan ahora con otros productos en plena apertura económica?”

Existe un proyecto de ordenamiento y de desarrollo territorial implícito en esta propuesta y quizás por ello     se plantea  por fuera del análisis del impacto de la apertura económica y  del contexto del conflicto armado colombiano  que de manera sistemática   han afectado a la región, modificando su  mapa poblacional, sus ciudades y  pueblos, la tenencia, su seguridad alimentaria, su biodiversidad,  lo que era su característico  tejido social basado en la familia ampliada,  en el compadrazgo y en la comunitariedad local.

Una propuesta de desarrollo para  la región que mira lo rural desde la perspectiva economicista de lo sectorial (la agricultura, la ganadería, la pesca, minería) en función de los intereses transnacionales, sin  considerar efectivamente sus patrimonios culturales y su biodiversidad y que  ignora   lo que ha pasado con  la tenencia y el uso de la tierra y con las y los  actores rurales en las dos últimas décadas de conflicto armado y narcotráfico, por lo cual  se  mantiene  invisibilizado  y desvalorizado al campesinado.

Es que  como lo plantea Salgado, “Un sujeto social desvalorizado suele no ser reconocido socialmente y sufre un daño severo en la construcción de su propia subjetividad. El no reconocimiento  conduce a que la sociedad no avale procesos de redistribución a su favor, constituyendo una doble falla que configura un cuadro de injusticia con el cual es tratado. Sin reconocimiento y sin redistribución a su favor, este sujeto es fácilmente vulnerado por aquellos otros sujetos o actores que creen tener el favor de la sociedad porque portan los “valores” que impone el desarrollo”

Es necesario y estratégico entonces, que sectores de intelectuales independientes y ONGs y organizaciones rurales propugnen por la construcción democrática de un  proyecto de ordenamiento y desarrollo de la Costa Caribe orientado al bienestar y felicidad de sus habitantes, que esté  comprometido con la visibilización y el reconocimiento de las y los campesinos e indígenas y con la resignificación del desarrollo rural, lo cual a su vez exige:

1. 1) Apoyar los procesos de construcción de ciudadanía, exigibilidad de derechos   y de desarrollo de base tanto  de las mujeres   como de las y los jóvenes rurales
2. 2) Apoyar las iniciativas de políticas públicas territoriales en favor de campesinos, indígenas, mujeres, jóvenes y artesanos(as)
3. 3) Impulsar y desarrollar  investigaciones contextualizadas  que  permitan  abordar con perspectiva ambiental, de derechos y de género y desde los intereses de sus habitantes  la realidad actual y perspectivas de lo rural,  de lo agropecuario y de lo campesino  en la región.

BIBLIOGRAFIA UTILIZADA

Cancino Pérez, Leonardo; Aportes de la noción de  imaginario social para el estudio de los movimientos sociales, Universidad Diego Portales, Santiago, Chile. Email: leocancinop@hotmail.com

Delgado Jiménez, Alexandra, De la crisis fordista a la crisis de la financiarización: la centralidad del espacio en la crisis actual. Madrid, 1985-2007. Universidad Politécnica de Madrid, España. Email: alexandra_delgado@hotmail.com   

García, Arturo y Alfredo Sarmiento, PROGRAMAS REGIONALES DE DESARROLLO Y PAZ: Casos de capital social y desarrollo institución,  Fundación Ideas Para la Paz – PNUD, PDF, Bogotá D.C., Agosto 6 de 2002. 

Garrido,  Miguel Andrés. "La mayor víctima del despojo ha sido el Estado"  20.06.2011. http://www.larepublica.co/archivos/ASUNTOSLEGALES/2011-06-20/la-mayor-victima-del-despojo-ha-sido-el-estado_131313.php, 

Loingsigh, Gearóid Ó, Laboratorios de Paz de la Unión Europea ¿El Plan Colombia de Europa? http://www.revistapueblos.org/IMG/pdf/laboratorios.pdf.

                                  

Mejía Fernández, Elvia y otros. BASES PARA EL PLAN DE DESARROLLO REGIONAL DEL CARIBE COLOMBIANO  2011-2014;  Compiladora: Lobo Ropain, Ena, Editora;  Borrador de trabajo para discusión- Barranquilla, Email: integracioncaribeya@gamil.com

Presidencia de la República, Plan Nacional de Consolidación, CCAI, PDF, http://www.cancilleria.gov.co/wps/wcm/connect/b67652004218ed82b017f79089330988/Plan+Nacional+de+Consolidaci%C3%B3n.pdf?MOD=AJPERES&CACHEID=b67652004218ed82b017f79089330988.

Salgado Araméndez, Carlos, Proceso de Desvalorización del Campesinado y Antidemocracia en el Campo colombiano, Editor Jaime Forero, Universidad Javeriana,  Bogotá, Abril de 2010.

Silva Prada, Diego Fernando; La democratización de los espacios regionales y el trabajo político de la organización campesina en Colombia,  Universidad Minuto de Dios, Bogotá, Colombia. Email: silvaprada@yahoo.es

Anexo: estructura del CCAI:

Fuente: Presidencia de la República, Ob. Cit.

ORDENAMIENTO TERRITORIAL Y PAZ EN COLOMBIA: UNA MIRADA DESDE LA CRÍTICA CONSTITUCIONAL*

Ponente: Miguel Eduardo Cardenas

La necesidad de reordenar el territorio forma parte de una reforma política del Estado en Colombia. Se trata de estudiar y resolver –a través de la acción política– un problema de carácter histórico-estructural. La experiencia de las organizaciones sociales es amplia y profunda en tan crucial asunto y es hora de no dejarse desorientar por las estrategias del régimen centralista y presidencialista. La configuración del régimen es consustancial al bloque –tan minoritario como violento– que lo entroniza. La legitimidad del poder es un debate en curso en Colombia –al menos en el tema de ordenamiento territorial–. En suma: la descentralización se agotó y se requiere dar curso a la regionalización del país.

Colombia es uno de los países de América Latina que con mayor rapidez adelantó un proceso dedescentralización, pero este ajuste institucional que se desarrolló de manera ininterrumpida –desde 1983– a lo largo de las últimas tres décadas, tiene como eje la conservación de un sistema político centralista. Sólo un centro de poder nacional toma las decisiones legislativas sin tener en cuenta las dinámicas y las realidades de las regiones del país. Desde antes de la Constitución de 1991 este problema suscitó grandes debates entre los centralistas (partidarios de preservar los departamentos) y quienes propugnan por dar curso a una nueva forma de organización del Estado que garantice el ejercicio de la autonomía regional, la creación de las regiones como entes territoriales, y dar curso a la refundación de Colombia como una República Regional Unitaria.

Sin embargo, el propósito de regionalización se encuentra institucionalmente entrabado por expresos preceptos de la Constitución de 1991, razón por la cual el reordenamiento del territorio constituye un aspecto fundamental de una reforma política del Estado encaminada a cambiar la cultura clientelista tanto en la política como en la administración pública.

El proceso constituyente de 1991 recogió el espíritu de autonomía, descentralización y regionalización que se agitaba por esa época, pero no supo cómo hacerlo. Se quedó corto. Consagró un sistema de ordenamiento territorial ecléctico, burocrático e infuncional.

Mantener esa estructura híbrida de los departamentos y las regiones resulta igualmente inconveniente, cuando el país y las regiones pasan por una profunda crisis económica, social y administrativa que demanda, en el campo del ordenamiento territorial, soluciones de fondo. Solamente con la regionalización será posible enfrentar la crisis político-administrativa de la nación, que en gran parte responde a la incongruencia del actual ordenamiento territorial.

El reordenamiento territorial del país en regiones autónomas deberá corresponderse con una clara redistribución de competencias y recursos entre la nación y los niveles básicos del ordenamiento territorial: las regiones, los distritos, los municipios y los territorios indígenas. Si el ordenamiento territorial consistiera simplemente en la fusión de departamentos para que, en un territorio más amplio operaran las mismas instituciones político-administrativas, las regiones serían igualmente inviables e inconducentes como los departamentos. O el reordenamiento del territorio se acompaña de una profunda reestructuración de competencias, funciones y recursos entre la nación y los entes territoriales o, de lo contrario, no se justificaría el esfuerzo y el costo del reordenamiento territorial del país.

  

Por estas razones –tal como se comprobó en el engorroso trámite de para expedir una Ley Orgánica de Ordenamiento Territorial– en el marco de los preceptos constitucionales del 91, resulta inconducente para un reordenamiento territorial de fondo, como el que se requiere. Es menester, en consecuencia y de manera urgente, una reforma a la Constitución, en el campo del ordenamiento territorial, que le de vía libre a la creación de regiones autónomas y a la organización de una República Regional Unitaria.

Después de cuatro lustros de haberse adoptado la nueva Constitución y tras el hundimiento de veinte proyectos, el Congreso expidió un remedo de Ley Orgánica de Ordenamiento Territorial (LOOT)1. Se trata de una ley inocua por la razón central para la que ella fue adoptada: el Congreso se autoreproduce por una cultura clientelista, tiene articulada en la actual estructura de los municipios y departamentos la organización de sus feudos electorales en una cadena de favores, contratos, auxilios y burocracia, que pasan por las comunas, concejos, alcaldías, asambleas y gobernaciones, para entroncar con las instancias nacionales del legislativo y el ejecutivo. En estas circunstancias, resulta para el clientelismo, políticamente inconveniente, una nueva forma de ordenamiento territorial que desarticule esa cadena sobre la que gravita su supervivencia política.

Esta misma razón, lleva a afirmar que la expedición de una LOOT, que permita construir la República Regional Unitaria, se constituirá en una herramienta más para el desmantelamiento del clientelismo.

La configuración territorial de Colombia, ha sido el resultado histórico de variables, como:

o Las condiciones, necesidades y expresiones de la economía, la administración y la política durante la colonia y la república.

o Las condiciones y necesidades del tránsito de una sociedad agraria al surgimiento y consolidación de una industria dependiente, durante el siglo XX.

o La concepción centralista de la economía y de la sociedad que concentró el desarrollo y el beneficio social en unos pocos polos estratégicos y que relegó a la marginalidad y al atraso a los demás territorios y regiones.

o Los intereses particulares de la clase política que durante la segunda mitad del siglo XX y, especialmente, a partir del Frente Nacional, convirtieron los departamentos y municipios en espacios para consolidar feudos políticos en los que se enraizó y desarrollo la cultura del clientelismo, con toda su descomposición ética, su burocratización y su ineficiencia administrativa.

Circunstancias estas que en su momento explicaron la división político-administrativa del territorio nacional, pero que hoy, resulta inadecuada ante las nuevas dimensiones del desarrollo económico, social e infraestructural, y frente a las reglas del mercado impuestas por una particular concepción de la globalización y de los nuevos requerimientos del crecimiento y el bienestar.

Para recuperar el equilibrio económico, social, ambiental y cultural de las regiones se requiere replantear el ordenamiento territorial del país y proceder a integrar las regiones buscando su desarrollo integral y sostenible, dentro de claros criterios de descentralización política, administrativa y fiscal, de autonomía regional, de participación social, de transparencia y

eficiencia administrativas, de recuperación y protección del medio ambiente, y de pluralismo y respeto a la cultura y a la organización económica y social de las etnias.

Vale recordar que en 2001 en su programa de gobierno llamado “Manifiesto Democrático” el – ayer y hoy errático y convulsivo– expresidente Álvaro Uribe Vélez (2002-2010), en el punto 11 consignó con su perfidia, lo siguiente: “[...] Necesitamos recuperar la fortaleza del nivel intermedio de gobierno. La Constitución debe autorizar regiones autónomas que surjan de la fusión de departamentos con mecanismos que mantengan la identidad cultural. Que las regiones no sean entes territoriales con nuevos costos. Tres departamentos que se unan, de manera voluntaria y por iniciativa propia, podrán tener una sola gobernación, una sola asamblea. Ahorrarán, dispondrán de más recursos para lo social. La Nación debe desmontar las duplicidades y delegar más funciones y competencias en las regiones. [...]”. Esta propuesta –no empece– puso de presente que uno de los aspectos fundamentales de la reforma política del Estado en Colombia es el del (re)ordenamiento territorial.

El artículo 151 de la Constitución Nacional ordenó al Congreso expedir diversas leyes orgánicas, entre las cuales está la relativa a “...la asignación de competencias normativas a las entidades territoriales”. De igual manera, la Constitución remitió a la Ley Orgánica de Ordenamiento Territorial (LOOT) la distribución de competencias entre la Nación y los Entes Territoriales (artículo 288), la formación de nuevos departamentos (artículo 297), el régimen administrativo y fiscal especial para las áreas metropolitanas (artículo 319), y la conformación de las entidades territoriales indígenas (artículo 329).

En el artículo 306, la Constitución estableció las Regiones Administrativas de Planificación (RAP), con personería jurídica, autonomía y patrimonio propio, con el objeto de promover el desarrollo económico y social del respectivo territorio. En el artículo 307 delegó en la LOOT establecer las condiciones para solicitar la conversión de la región en entidad territorial y las atribuciones, los órganos de administración, los recursos de las regiones, y los principios para la adopción del estatuto especial de cada región.

En segundo término, la Constitución de 1991, en su artículo 306, creó la figura de las Regiones Administrativas y de Planificación (RAP), y en el artículo 307 estableció el tránsito previo de las regiones territoriales por las RAP, condicionando su existencia a la expedición de la LOOT.

Al respecto el Consejo de Estado conceptuó que la LOOT es una condición para la conformación de la región territorial, pero estableció, que para constituir las RAP basta con la expedición de una ley ordinaria que las reglamente. Esto es, que para la constitución de la región hay que adoptar previamente la LOOT y expedir una ley ordinaria que reglamente las RAP. Pero, además, la región debe pasar por un periodo de prueba como RAP, por un término que debe ser definido por la LOOT. Así las cosas, a la luz de la actual Constitución, la integración regional del país, además de inviable, resulta ser una tarea de muy largo plazo.

La RAP, como instrumento técnico, ni es indispensable, ni debe convertirse en condición previa para la constitución de las regiones. Cosa distinta es que las regiones, una vez conformadas, deban apoyarse en instancias técnicas propias de planificación y desarrollo.

En tercer lugar, la Constitución de 1991 amarró en el artículo 306 la creación de regiones a la voluntad de los departamentos para asociarse y ató, en el artículo 321, la creación de las provincias a la voluntad de asociación de los municipios y los territorios indígenas circunvecinos y que pertenezcan a un mismo departamento. Con ello, se impide que para la conformación de las regiones o de las provincias, puedan afectarse los territorios departamentales o municipales. Por ello, convierte la actual conformación político- administrativa en la dimensión fundamental y casi única del reordenamiento territorial del país, desconociendo las dimensiones físicas, geográficas, infraestructurales, sociales, culturales y ambientales, que es necesario tener en cuenta para el rediseño del ordenamiento del territorio nacional. Por supuesto, que el elemento de vecindad es indispensable en la configuración de regiones y provincias; más ello no implica que tenga que preservarse, en contra de las conveniencias del desarrollo y el bienestar social, la integridad territorial de los actuales departamentos y municipios.

El reordenamiento territorial del país en regiones autónomas debe obedecer a todos los factores anotados y, además, deberá corresponderse con una clara redistribución de competencias y recursos entre la nación y los niveles básicos del ordenamiento territorial: las regiones, los distritos, los municipios y los territorios indígenas. Si el ordenamiento territorial consistiera simplemente en la fusión de departamentos para que, en un territorio más amplio operaran las mismas instituciones político-administrativas, las regiones serían igualmente inviables e inconducentes que los departamentos. O el reordenamiento del territorio se acompaña de una profunda reestructuración de competencias, funciones y recursos entre la nación y los entes territoriales o, de lo contrario, no se justificaría el esfuerzo y el costo del reordenamiento territorial del país.

La posibilidad de configurar las regiones, afectando el actual mapa de los departamentos, está en contravía de los mandatos de la Constitución que obligan a formar las RAP, respetando el mapa de los departamentos. La definición de un período de transición para el paso de los departamentos a las regiones, no cabe igualmente dentro de los actuales preceptos constitucionales. La eliminación de instituciones como las Asambleas Departamentales, choca con el texto constitucional. Algo similar sucede con la formación de las provincias, que la Constitución limita a municipios vecinos dentro de cada uno de los departamentos. La Constitución Nacional resulta rígida en el respeto de los departamentos y de las asambleas y, en esas circunstancias, la elaboración de la LOOT, deberá sujetarse a estos constreñimientos constitucionales.

Por estas razones, el trámite de una Ley Orgánica de Ordenamiento Territorial, en el marco de los preceptos constitucionales de 1991, resulta inconducente para un reordenamiento territorial de fondo, como el que reclama el país. Se requiere, en consecuencia y de manera urgente, una reforma a la Constitución, en el campo del ordenamiento territorial, que le de vía libre a la creación de regiones autónomas y a la organización de una República Regional Unitaria.

Para este propósito, se propone reformar los artículos 286, 287 y 288 y adoptar un articulado, con los siguientes contenidos:

El artículo 286 de la Constitución Nacional quedará así:

Artículo. 286. La Nación se constituye en una República Regional Unitaria. Son entidades territoriales las regiones, las provincias, los distritos, los municipios y los territorios indígenas. Los departamentos mantendrán transitoriamente este carácter hasta cuando se integren las regiones, según lo establezca la Ley Orgánica de Ordenamiento Territorial (LOOT).

El artículo 287 de la Constitución Nacional quedará así:

Artículo 287. Dentro del marco de la Constitución, las entidades territoriales gozan de autonomía política, administrativa y fiscal, así como para planificar y promover el desarrollo económico y social dentro de su territorio. La Ley Orgánica de Ordenamiento Territorial definirá las competencias, funciones y recursos de la Nación y de cada una de las entidades territoriales, con el propósito de  garantizar la autonomía de los entes territoriales y, en particular, el derecho a gobernarse con autoridades propias. Igualmente, determinará la coordinación entre la nación y las regiones de las funciones que son competencia privativa de aquella; el ejercicio de las competencias, funciones administrativas, legislativas, judiciales, ambientales, electorales y de control que les correspondan a los entes territoriales, y de los servicios que ellos deban prestar; la administración de los recursos y el establecimiento de los tributos necesarios para el cumplimiento de sus funciones; y la participación en las rentas nacionales. Las competencias atribuidas a los distintos niveles territoriales serán ejercidas conforme a los principios de coordinación, concurrencia y subsidiaridad en los términos que establezca la LOOT.

ARTICULO NUEVO. La Ley Orgánica de Ordenamiento Territorial definirá los instrumentos y procedimientos para garantizar, con capacidad decisoria, el pleno ejercicio de la democracia participativa del ciudadano y de las organizaciones sociales en la gestión administrativa, la elaboración y ejecución de los planes de desarrollo y de los presupuestos, y en el control político, fiscal y administrativo de la función pública. Igualmente, determinará la representación de las regiones y provincias en el Congreso de la República, y los demás aspectos que sean necesarios para la reestructuración del ordenamiento territorial del país.

El artículo 288 de la Constitución Nacional quedará así:

Artículo 288. La Ley Orgánica de Ordenamiento Territorial definirá el régimen de las regiones dentro de los siguientes criterios: las competencias, funciones y recursos de los departamentos, serán transferidas a los demás entes territoriales, de conformidad con la LOOT, y las funciones que actualmente ejercen en los departamentos los institutos descentralizados del orden nacional, serán asumidas por las regiones, las cuales podrán transferirlas a los demás entes territoriales. La Ley Orgánica de Ordenamiento Territorial establecerá las funciones, calidades, requisitos, inhabilidades e incompatibilidades de los Gobernadores y Congresistas Regionales y las demás disposiciones necesarias para el normal desempeño de sus cargos. Cada región tendrá un Gobernador y un Congreso Regional, elegidos popularmente para un período de cuatro años. Los gobernadores no podrán ser reelegidos para el período siguiente. El Gobernador será el jefe de la administración regional y el representante legal de la región. En el marco de la Constitución y las leyes nacionales, el Congreso Regional tendrá las funciones legislativa y de control político sobre todos los asuntos propios de la región y reglamentará las leyes nacionales sobre competencias, plantas administrativas, funciones, recursos y servicios de las entidades territoriales y de las demás divisiones físicas, políticas o administrativas de su respectiva región. En el Congreso Regional estarán representadas las provincias, los distritos, las entidades territoriales indígenas, y los territorios colectivos de comunidades negras de la respectiva región, conforme lo establezca la LOOT. Cada región tendrá un Consejo Regional de Planeación y Desarrollo, cuyas estructura, conformación y funciones serán definidos por la LOOT.

ARTÍCULO NUEVO. La Ley Orgánica de Ordenamiento Territorial definirá el régimen de las provincias dentro de los siguientes criterios. Las provincias se integrarán con territorios circunvecinos de municipios, distritos, resguardos indígenas y territorios colectivos de comunidades negras y serán creadas por el Congreso Regional, previo referendo en cada uno de los entes territoriales interesados en formar parte de la respectiva provincia. Una provincia podrá trasladarse a otra región y un municipio a otra provincia, siempre que opere la vecindad territorial y su cambio sea aprobado por referendo. Cada provincia tendrá un Gobernador Provincial, elegido simultáneamente, para el mismo período y en las mismas condiciones que el Gobernador Regional y un Consejo Provincial integrado por los alcaldes de los municipios y distritos y por los gobernadores de los cabildos indígenas. El Congreso Regional definirá las funciones, recursos y demás aspectos necesarios para el adecuado funcionamiento del Consejo Provincial y precisará todo lo relacionado con la estructura administrativa de las provincias.

ARTÍCULO NUEVO. Las regiones se financiarán con recursos propios; con todos los bienes, rentas, participaciones, contribuciones y demás recursos de los departamentos que se integren a cada región; con transferencias adicionales de la nación para atender las nuevas competencias, funciones

y servicios que sean transferidos a los entes territoriales; con participación adicional en las regalías; con recursos de crédito; y con las demás formas que determine la LOOT.

ARTÍCULO NUEVO. Créase la Comisión de Ordenamiento Territorial. La Comisión será permanente, tendrá el carácter de ente autónomo y cumplirá las siguientes funciones: Armonizar, por una sola vez, en lo referente al ordenamiento territorial, el texto de esta reforma constitucional, con el cuerpo completo de la Carta Constitucional; elaborar el proyecto de LOOT y tener iniciativa parlamentaria para sus posteriores reformas; orientar y vigilar el cumplimiento de la LOOT; garantizar la coherencia interna de las entidades territoriales y su armonía dentro del marco unitario de la República; y servir como árbitro para la solución de conflictos de territorialidad. Su integración, estructura, funciones y recursos, serán reglamentadas por la LOOT.

Parágrafo Transitorio. Facúltase al Presidente de la República para integrar, por una sola vez, la Comisión de Ordenamiento Territorial, en un plazo no superior a un mes, contado a partir de la vigencia de la presente reforma constitucional.

ARTÍCULO TRANSITORIO. La Comisión de Ordenamiento Territorial, recogiendo las experiencias anteriores, elaborará, en un plazo máximo de seis meses, un proyecto de Ley Orgánica de Ordenamiento Territorial, de conformidad con los mandatos constitucionales. En su elaboración tendrá en cuenta los factores político-administrativos, geográficos, infraestructurales, ambientales, sociales, culturales y los demás que considere necesarios a efectos de garantizar la adecuada distribución del territorio en orden a atender las necesidades del desarrollo sostenible, la protección del medio ambiente, la competitividad y el bienestar de la comunidad. De ser necesario para la conformación de las regiones, podrá afectarse el territorio actual de departamentos y municipios. El proyecto, previamente a su radicación, pasará con prelación a revisión de la Corte Constitucional, que tendrá un mes para pronunciarse. El proyecto será devuelto a la COT para corregirlo y radicarlo. El Congreso, mediante trámite de urgencia, deberá aprobar la LOOT en un plazo de tres meses. Si en este término no la aprobare, el gobierno someterá a Referendo Ciudadano Directo, en un plazo no superior a tres meses, el proyecto de LOOT elaborado por la Comisión de Ordenamiento Territorial. Aprobada la ley por el Congreso, el Gobierno, dentro de los tres meses siguientes a su sanción, la someterá a referendo confirmatorio que deberá ser aprobado por la mitad más uno de los votantes.

ARTÍCULO NUEVO. Derogase el Capítulo 2 del Titulo XI de la Constitución Nacional y los demás artículos, parágrafos, incisos o párrafos que por su contenido y espíritu, le sean contrarios a los preceptos de esta reforma.

Ya para finalizar es imprescindible ubicar dos puntos centrales en la problemática colombiana: la guerra y la desigualdad en la distribución de la riqueza. Estos dos fenómenos, por su parte, se encuentran directamente relacionados entre sí. Hoy es irrefutable la existencia de concentración de la riqueza en manos de una minoría, y la incidencia que tiene el nivel de pobreza en la violencia. Estas dos variables, pobreza y violencia, resultan así claves para el estudio de nuestro conflicto político y social, y se constituyen como dos grandes dificultades para la viabilidad estructural de un proceso de paz.

Sin embargo, la pobreza no es la explicación absoluta de la violencia que azota al país. La historia colombiana enseña que la violencia se volvió una forma de funcionamiento de la sociedad colombiana, y ha dado nacimiento a redes diversas de influencia y presión sobre la población. Esto explica que un mayor gasto en guerra no soluciona la violencia, y esta atraviesa no sólo por la guerra, sino también por la cultura, la economía y la política. En este marco, también el clientelismo, la corrupción y la mafia, se constituyen fermentos de la violencia.

Más allá de la consonancia de las cifras de pobreza y de los factores coadyuvantes a la violencia antes anotados, hay un matiz que escapa a los analistas: la pobreza es, en sí misma, violencia. Y su presencia es tan ominosa que actúa como freno a las iniciativas para construir un país que supere el atraso productivo, la concentración, la iniquidad y la injusticia social. Así las cosas la viabilidad estructural de un proceso de paz presupone la solución de los aspectos más protuberantes del actual conflicto político social en Colombia.

Se constata así un fracaso constitucional en términos de seguridad humana. Si se retoman los efectos sociales y políticos de la Constitución de 1991, se tiene un nulo impacto de la Carta Política a ese nivel, pobreza que se evidencia en la ausencia de lo que la ONU llama la “seguridad humana” y que abarca diversas variables como el empleo, la educación, la información, el tiempo libre, las libertades fundamentales, y una vida social y cultural basada en el respeto. En este punto, es preciso tener en cuenta que, como ya lo afirmara dos lustros atrás Francesco Vincenti, al dejar su cargo como representante del PNUD, “no es posible combinar paz y neoliberalismo, y tampoco es posible combinar desarrollo, productividad y competitividad sin seguridad humana”. De esta forma, pensar en la paz es necesariamente cuestionar las políticas estatales, al igual que las estructuras económicas y diversas imposiciones internacionales que en muchas ocasiones agravan la problemática social interna. En torno a esto, Vincenti, en aquella oportunidad, expuso la ineficacia de la agenda mundial contra el tráfico de narcóticos, y dio cuenta de la imposición de “una política financiera internacional de espaldas al desastre económico y social que ha provocado en los países del trópico”. Finalmente, se debe subrayar la observación que realizó en torno a la monopolización de los medios de comunicación, y su influencia en la cultura, que da lugar a la denominada “cultura light y la exaltación de antivalores”.

En conclusión, es claro que una constitución por sí sola no es un instrumento eficaz para la resolución de los diferentes problemas sociales, y la normatividad debe acompañarse del replanteamiento de las estructuras económicas, sociales, culturales y políticas, en la búsqueda de condiciones más justas y equitativas en el marco de un nuevo orden político y social.

Bibliografia

1 Al respecto detállese: http://www.dnp.gov.co/Programas/DesarrolloTerritorial/OrdenamientoyDesarro lloTerritorial/OrdenamientoTerritorial.aspx ; para un buen enfoque analítico léase: http://www.razonpublica.com/index.php/politica-y-gobierno-temas-27/2099-maldonado.html

2 Así lo expresó –al parecer sin ánimo premonitorio– hace once años el señor Franceso Vincenti, en un homenaje que le rindió el Congreso de Colombia con motivo de su retiro como representante de la ONU, citado por El Espectador, 25 de abril de 2001, p. 4-A.

3 Véase Elster, Jon (1999), “Argumentos en pro de la elección constitucional” en Elster, Jon/Rune Slagstad, Constitucionalismo y democracia, Fondo de Cultura Económica, México, donde se plantea que “[p]ara que la transición al socialismo sea democrática, deberá efectuarse en el marco de las constituciones existentes. Esta se puede definir como la elección de una Constitución socialista en el marco de otra no socialista. O, dicho de manera un tanto distinta, es cuestión de modificar la Constitución en una forma constitucional y en dirección al socialismo”, p. 322.